Методичні рекомендації органам виконавчої влади щодо процедури відстеження результативності регуляторних актів та підготовки звітів про відстеження

11.08.2021

ДРС відповідно до вимог Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” (далі – Закон) проведено аналіз звітів про відстеження результативності регуляторних актів, поданих центральними органами виконавчої влади (далі – ЦООВ) протягом першого півріччя 2021 року.

Так до ДРС надійшло 153 звітів про відстеження результативності регуляторних актів від 23 ЦОВВ, у тому числі:

ЦОВВ

Вид відстеження

Всього

Базове

Повторне

Періодичне

1

Міністерство фінансів України

6

1

6

13

2

Міністерство внутрішніх справ України

7

 

1

8

3

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації

3

4

3

10

4

Міністерство освіти і науки України

4

6

1

11

5

Пенсійний фонд України

 

 

2

2

6

Державна податкова служба України

1

1

16

18

7

Державна аудиторська служба України

 

3

4

7

8

Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України

 

 

1

1

9

Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації України

2

1

3

6

10

Державна інспекція ядерного регулювання України

2

 

8

10

11

Державна служба України з питань  безпечності харчових продуктів та захисту споживачів

 

2

1

3

12

Антимонопольний комітет України

 

1

 

1

13

Фонд державного майна України

2

1

1

4

14

Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру

 

1

5

6

15

Адміністрація державної прикордонної служби

 

 

1

1

16

Міністерство енергетики України

1

10

 

11

17

Державна служба якості освіти України

 

1

 

1

18

Міністерство розвитку громад та територій України

2

5

13

20

19

Міністерство охорони здоров’я України

3

 

10

13

20

Державна авіаційна служба України

 

3

 

3

21

Міністерство оборони України

1

 

1

2

22

Міністерство юстиції України

 

 

1

1

23

Пенсійний фонд України

 

 

1

1

Всього

34

40

79

153

 

За результатами здійсненого аналізу встановлено, що при підготовці та поданні до уповноваженого органу щодо здійснення державної регуляторної політики звітів про відстеження результативності регуляторних актів, розробники не дотримуються вимог статті 10 Закону та Методики відстеження результативності регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308 (далі – Методика).

У зв’язку з чим та керуючись статтею 30 Закону ДРС роз’яснює.

Відстеження результативності регуляторного акта є одним з найважливіших інструментів державної регуляторної політики та логічним елементом «зворотного зв’язку», адже на підставі відстеження планових показників результативності регуляторного акта здійснюється систематичний аналіз прийнятих регулювань з метою визначення ефективності та доцільності впровадженого регулювання.

Ця колективна системна аналітична робота є основою для здійснення дерегуляції, оскільки результати проведеного відстеження результативності є підставою для перегляду регуляторного акта і внесення змін до нього, або його скасування.

 

Безпосереднім виконавцем відстеження результативності регуляторного акт, як правило, є регуляторний орган, який розробив та/або прийняв цей акт.

Проведення заходів з відстеження результативності регуляторний орган може доручити будь-якій підвідомчій чи сторонній організації, проте звіт повинен бути підготовлений самим регуляторним органом та підписаний керівником регуляторного органу.

У свою чергу, всупереч зазначеним вимогам Закону, наприклад, звіти про базове відстеження результативності постанов КМУ від 07.02.2018 № 180 «Про внесення змін до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування» та КМУ від 07.02.2018 № 181 «Про внесення змін до Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту», підготовлені Мінінфраструктури України, були підписані заступником керівника відповідного органу.

 

Результати аналізу звітів про відстеження результативності дії регуляторних актів засвідчили, що в деяких випадках розробники не дотримуються вимоги Закону щодо визначення строків виконання заходів з відстеження, зокрема неправильно обчислюють період, протягом якого проводились заходи з відстеження результативності.

Наприклад: У звіті про періодичне відстеження результативності наказу ДПА України від 11.12.2007 № 694 «Про затвердження Змін до наказу Державної податкової адміністрації України від 12.12.2006 № 771», підготовленого ДПС, вказано строк виконання заходів з відстеження: з 01.01.2020 по 15.12.2020.

Проте згідно із статтею 10 Закону загальний строк виконання заходів з відстеження результативності регуляторного акта не повинен перевищувати 45 днів.

При цьому, у звіті про відстеження результативності потрібно зазначати проміжок (період) часу, протягом якого безпосередньо проводилися заходи з відстеження із зазначенням конкретних дат початку та завершення проведення відстеження результативності.

Наприклад: У звіті про відстеження вказати “Строк виконання заходів з відстеження результативності: з 15 квітня 2021 року по 15 травня 2021 року.

 

У статті 10 Закону та Методиці чітко визначена структура та порядок подання звітів з відстеження результативності регуляторних актів. Зокрема, частиною третьою статті 10 Закону передбачено, що для відстеження результативності регуляторних актів можуть використовуватись статистичні дані та дані наукових досліджень і соціологічних опитувань. Тобто чітко виділені три методи одержання результатів відстеження, а саме:

  • збір статистичних даних за певними показниками та за відповідний період, що передує (для базового відстеження) даті набрання чинності актом або більшістю його положень;
  • проведення наукових досліджень за певними напрямками;
  • проведення соціологічних опитувань, що включає визначення сукупності осіб, які повинні виконувати вимоги регуляторного акта; складання анкет; збирання інформації; створення бази даних опитування, їх обробку та аналіз.

Значна кількість проаналізованих за вказаний період звітів про відстеження не містить визначених Законом методів одержаних результатів відстеження.

Існують випадки, коли у якості методу одержання результатів зазначається «аналіз звернень від суб’єктів господарювання», або «аналіз пропозицій та зауважень суб’єктів господарювання».

Наприклад, виконавцями яких є Держспецзв’язку:

звіт про періодичне відстеження результативності наказу Держспецзв’язку від 29.03.2016 № 238 «Про затвердження Технічних вимог до технічних засобів та об’єктів телекомунікацій щодо граничної кількості кабельних муфт»;

звіт про періодичне відстеження результативності наказу Держспецзв’язку від 22.01.2016 № 41 «Про затвердження Інструкції про приймання та оброблення телеграм «шторм», «авіа» та «метео»».

Проте такий аналіз звернень є фактично збором інформації щодо показників результативності регуляторного акта. Тобто аналіз звернень є лише засобом збору інформації, а не методом її одержання.

Виходячи з викладеного, залишається невизначеним на що саме направлений аналіз звернень: власне, на збір статистичних даних – фактів звернення; на збір інформації для наукових досліджень по суті та впливу регуляторного акта і подальше врахування її при розробці (впровадженні) регуляторного акта; чи на проведення соціологічного дослідження за певними питаннями на підставі інформації, що міститься в зверненнях.

Слід також звернути увагу на те, що збір статистичних даних – це фіксація подій чи процесів, які зазнають змін внаслідок запровадженого регулювання.

Наприклад: для того, щоб проаналізувати статистичні дані за кількістю суб’єктів господарювання, які отримували ліцензію на провадження медичної практики, необхідно не лише визначити кількість фактично виданих МОЗом ліцензій на провадження вказаного виду господарської діяльності, а й відобразити цей показник в порівнянні з загальною кількістю отриманих та розглянутих органом ліцензування заяв від суб’єктів господарювання на видачу ліцензії.

Статистичні дані використовуються для визначення значень, наприклад, таких показників результативності:

  • розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов’язаних з дією акта;
  • кількість суб’єктів господарювання, фізичних осіб (споживачів, найманих працівників), на яких прямо чи опосередковано впливає регуляторний акт, результативність якого відстежується;
  • обсяг ресурсів (наприклад, кількість та площа земельних ділянок, кількість та площа об’єктів нерухомості, тощо);
  • кількість наданих управлінських послуг (зокрема, кількість реєстраційних дій, виданих дозволів, свідоцтв, ліцензій, висновків), дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування під час здійснення державного нагляду та контролю;
  • кількість та обсяг накладених санкцій, в тому числі фінансових;
  • кількість випадків оскарження рішень, дій або бездіяльності органів державної влади або органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб тощо.

Вибір статистичних даних, необхідних для здійснення базового, повторного і періодичного відстежень результативності, здійснюється на основі аналізу визначених під час аналізу регуляторного впливу показників результативності.

При аналізі статистичних даних рекомендується порівнювати аналогічні та однакові за тривалістю проміжки часу (місяці, квартали, півріччя, роки).

На практиці регуляторний орган може стикнутися з певними проблемами при зборі статистичних даних, особливо це характерно для базового відстеження, коли збір даних базується на припущеннях, оскільки регулювання ще не впроваджене. Серед можливих проблем слід зазначити наступні:

– відсутність даних за визначеними статистичними показниками;

– надто малий часовий період, за який можливо отримати необхідні статистичні дані;

– неповнота статистичних даних.

Проблема відсутності статистичних даних за визначеними показниками найчастіше виникає при запровадженні регулювань тих сфер, які до цього ще не регулювалися.

У разі відсутності статистичних даних за визначеними статистичними показниками, у звіті за результатами базового відстеження необхідно вказати про це, а також про можливі причини відсутності таких даних, якщо вони відомі.

Якщо такі статистичні дані можна буде отримати для повторного та періодичних відстежень, то їх потрібно внести до звіту. Тоді статистичні дані повторного відстеження просто описуються, оскільки неможливо провести їхнє порівняння з даними базового відстеження через відсутність останніх. При проведенні періодичних відстежень, статистичні дані повторного відстеження можна порівнювати з даними, отриманими в результаті проведення періодичних відстежень.

Якщо період, за який можна отримати статистичні дані для базового відстеження є невеликим, наприклад, обмежується кількома місяцями, тоді порівнювати ці дані з даними повторного відстеження потрібно за такий самий проміжок часу, що і у базовому відстеженні.

Якщо статистичні дані є неповними, тобто відсутня частково або повністю інформація про значну частину подій чи процесів, регулювання яких запроваджується, ці статистичні дані не можуть бути використані для відстеження результативності, оскільки висновки зроблені на основі неповних даних можуть бути хибними. В такому випадку аналізувати необхідно статистичні дані лише повторного та періодичних відстежень.

Аналіз статистичних даних полягає в їхньому описанні, порівнянні та виявленні змін цих даних, а також пошуку причин, які можуть пояснити ці зміни.

Аналіз статистичних даних дещо відрізняється в базовому відстеженні від повторного та періодичних відстежень, і полягає в їхньому описанні. Головна увага при цьому приділяється їхній динаміці, тобто збільшенню чи зменшенню протягом періоду, за який ці дані доступні.

Рекомендуємо у звіті про базове відстеження подавати статистичні дані за весь доступний період, за який тільки можливо їх отримати. Це може бути корисним для відстеження змін у цих даних та виявлення можливих причин цих змін ще на етапі планування запровадження нових чи зміни існуючих регулювань тих чи інших сфер (наприклад, сезонність змін і т.п.).

Аналіз статичних даних у повторному та періодичних відстеженнях полягає у порівнянні даних по кожному зі статистичних показників результативності, отриманих у результаті проведення базового та повторного, а згодом і періодичних відстежень з метою виявлення змін у цих даних завдяки запровадженню регулювання.

Завдання аналізу статистичних даних у такому разі полягає не в описанні окремо даних базового відстеження і окремо даних повторного відстеження, а в порівнянні за відповідні періоди даних цих двох досліджень з метою виявлення змін у них, що дає можливість оцінити динаміку ефективності запровадженого регулювання.

Порівняння статистичних даних за неоднакові часові періоди, є некоректним і може призвести до хибних висновків щодо ефективності регуляторного акта.

Тому зазначені вимоги до аналізу статистичних даних є обов’язковими під час проведення відстеження результативності.

 

Проведення наукових досліджень здійснюється науково-дослідними організаціями з метою отримання даних, що підтверджують чи спростовують певні гіпотези, які мають загальне суспільно-практичне значення.

Використання даних наукових досліджень для відстеження результативності регуляторних актів пов’язане з рядом істотних обмежень. Зокрема, ці дані збираються організаціями, як правило, не пов’язаними з розробниками регуляторних актів, для власних цілей, які можуть не повністю збігатися з цілями регуляторного органу по відстеженню результативності регуляторних актів.

Обмеження у використанні даних наукових досліджень у процесі здійснення відстеження результативності регуляторних актів можуть бути пов’язані з їхньою неповнотою, відмінностями у визначенні об’єкта дослідження (цільової групи), нерегулярністю проведення тощо. Якщо вказані обмеження мають місце, то дані таких наукових досліджень можуть використовуватися регуляторними органами не стільки як самостійне джерело даних для відстеження результативності, скільки як додаткове.

У разі, коли дані наукових досліджень повністю збігаються з цілями відстеження результативності та проводяться з регулярністю, яка відповідає вимогам Закону, регуляторний орган може повністю скористатися цими даними.

 

Відстеження результативності шляхом проведення соціологічного опитування охоплює такі етапи:

  • складання анкети для дослідження на основі показників результативності;
  • пошук і отримання бази даних цільової групи (тобто списків з контактною інформацією суб’єктів господарювання або фізичних осіб, які проходили процедуру, визначену регуляторним актом, що досліджується. Наприклад, потрібно опитати суб’єктів господарювання, які отримували дозвіл на виконання будівельних робіт у місті Києві протягом 2020 року);
  • формування вибіркової сукупності для дослідження;
  • проведення опитування цільової групи;
  • кодування, обробка та аналіз отриманих даних;
  • підготовка аналітичного звіту за результатами дослідження.

 

Основою для складання анкети під час здійснення базового, повторного і періодичного відстежень результативності є показники результативності, визначені аналізом впливу регуляторного акта.

Відповідно до пункту 6 Методики відстеження результативності, соціологічне опитування проводиться за тими показниками результативності, кількісні чи якісні дані яких неможливо отримати за допомогою статистичних даних чи даних наукових досліджень.

 

З переліку обов’язкових показників результативності, визначених пунктом 10 Методики, показниками, дані з яких можна одержати тільки з даних наукових досліджень, а в разі відсутності останніх з даних соціологічного опитування, є такі:

1) розмір коштів і час, що витрачається суб’єктами господарювання та/або фізичними особами, пов’язаними з виконанням вимог акта;

2) рівень поінформованості суб’єктів господарювання та/або фізичних осіб про основні положення акта.

Інакше кажучи, дані щодо розміру коштів, часу та щодо рівня поінформованості неможливо отримати за допомогою статистичних даних, а отже, ці дані можливо отримати лише з даних наукових досліджень або даних соціологічних опитувань.

Враховуючи ті обмеження, з якими може стикнутися регуляторний орган при використанні даних наукових досліджень, регуляторний орган змушений буде вдаватися до проведення відстеження результативності за допомогою соціологічного опитування.

 

Окрім вказаного переліку обов’язкових показників результативності, регуляторний орган, залежно від мети регулювання, може визначати також додаткові показники результативності, кількісне значення яких можна отримати шляхом проведення соціологічного опитування.

 

В деяких звітах вказано, що методом одержання результатів є «опитування підприємств певної галузі».

Опитування є одним із засобів проведення соціологічних досліджень. Таким чином, розробниками регуляторних актів при підготовці звітів про відстеження в даному випадку допускається підміна понять «методи одержання результатів» та «засоби (заходи), що застосовуються для одержання результатів».

 

Враховуючи викладене, ДРС рекомендує розробникам регуляторних актів при подальшому проведенні відстежень результативності дії регуляторних актів чітко визначити який саме метод одержання результатів відстеження застосовується та, як доповнення, вказувати способи отримання відповідної інформації.

 

Звертаємо увагу на те, що переважна більшість проаналізованих звітів про відстеження результативності дії регуляторних актів фактично не містить даних та припущень, на основі яких відстежувалась результативність, при цьому виконавці заходів з відстеження зазначають, зазвичай,  просто некоректні  дані.

Наприклад: у звітах про періодичне відстеження результативності наказів Мінінфраструктури від 21.09.2012 № 570 «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів» від 16.11.2012 № 690 «Про затвердження Порядку застосування електронного документообігу, пов’язаного з перевезенням вантажів залізничним транспортом» вказано, що даними та припущеннями, на основі яких відстежувалася результативність, є “з моменту оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства інфраструктури України пропозицій та зауважень до Наказу не надходило”.

 

Більша частина звітів не містить кількісних та якісних значень показників результативності регуляторного акта. Зазначені у проаналізованих звітах про відстеження результативності регуляторних актів показники результативності не відповідають вимогам Закону.

Наприклад: у звітах про періодичне відстеження результативності наказів Мінінфраструктури від 21.09.2012 № 570 року «Про внесення змін до деяких нормативно-правових актів» та від 16.11.2012 № 690 «Про затвердження Порядку застосування електронного документообігу, пов’язаного з перевезенням вантажів залізничним транспортом» не визначено жодного кількісного значення показника результативності. Натомість визначені такі показники:

  • дія регуляторного акта поширюється на всіх вантажовласників залізничного транспорту, рівень поінформованості яких високий і забезпечений відповідно до вимог чинного законодавства;
  • основним показником результативності Наказу є відсутність пропозицій та зауважень від зацікавлених юридичних та фізичних осіб та органів виконавчої влади.

Проте, в цьому конкретному випадку, власне, дуже просто розкрити  кількісні та якісні показники результативності вказаного регуляторного акта.

Частково така ситуація пояснюється тим, що в свій час були неякісно підготовлені аналізи регуляторного впливу відповідних регуляторних актів, які не містили відповідних даних всупереч вимогам статті 8 Закону щодо підготовки аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акта.

 

У деяких звітах визначені показники результативності, які безпосередньо характеризують цілі регулювання.

Наприклад: визначені такі показники:

  • удосконалення державної політики у відповідній сфері господарської діяльності;
  • приведення нормативно-правових актів у відповідність до вимог законодавства;
  • посилення державного контролю у відповідній сфері та ін.

 

Існують випадки, коли в таких звітах міститься лише по 1-2 таких показника, що недостатньо для повної характеристики досягнення очікуваних результатів та цілей регулювання.

 

З метою всебічної оцінки досягнення задекларованих у аналізі регуляторного впливу цілей, рекомендуємо у звітах про відстеження вказувати дані та припущення, на основі яких відстежувалась результативність даних, а також способи одержання даних, зокрема:

1) прогнозні значення показників результативності, що були визначені під час підготовки аналізу регуляторного впливу (для повторного та періодичного відстежень результативності регуляторних актів);

2) способи одержання даних для кожного з показників результативності (аналіз офіційної статистичної інформації; аналіз інформації, отриманої від структурних підрозділів; аналіз інформації отриманої з інших джерел; використання даних наукових досліджень; проведення соціологічних опитувань тощо);

3) при проведенні соціологічних досліджень: визначення цільової групи та її обсягу; обґрунтування використаного типу опитування (суцільне чи вибіркове), методу проведення опитування (особисте інтерв’ю, телефонне опитування, Інтернет-опитування, поштове опитування тощо).

 

Показники результативності – це своєрідні індикатори, за допомогою яких можна визначити чи досягає регуляторний акт тієї мети, заради якої його прийнято.

 

При цьому слід враховувати, що показники результативності повинні визначатися виходячи з цілей регуляторного акта та повинні бути:

  • вимірюваними, тобто такими, щоб їх можна було обчислити та представити в певних одиницях (дні, гривні тощо). Текстові описи наслідків дії регуляторного акта може бути наведено лише у випадку, коли обґрунтовано відсутня можливість обчислити розмір тієї чи іншої вигоди або витрати;
  • конкретними, тобто такими, щоб їхнє формулювання унеможливлювало подвійне тлумачення;
  • нейтральними. При формулюванні слід уникати слів (наприклад «збільшення», «зменшення») та узагальнень (наприклад «приведення до відповідності», «оптимізація» тощо).

 

Слід наголосити, що пунктом 10 Методики передбачено обов’язкові показники результативності регуляторних актів, якими є: 

  1. розмір надходження до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов’язаних з дією акта.
  2. кількість суб’єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта.
  3. розмір коштів, що витрачаються суб’єктами господарювання та/або фізичними особами, пов’язаними з виконанням вимог цього акта.
  4. час, що витрачається суб’єктами господарювання та/або фізичними особами, пов’язаними з виконанням вимог цього акта.
  5. рівень поінформованості суб’єктів господарювання та/або фізичних осіб стосовно основних положень регуляторного акта.

В залежності від специфіки регуляторного акта додатково можуть визначатися й інші показники результативності.

 

Власне, саме на підставі порівняння цих прогнозних, визначених Методикою обов’язкових показників, та отриманих в подальшому (при проведенні базового, повторного та періодичних відстежень результативності) даних можна зробити висновок про досягнення очікуваних результатів та цілей регулювання.

 

Тому регуляторним органам варто приділити увагу саме визначенню показників результативності, як при підготовці аналізів регуляторного впливу, так і при підготовці звітів про відстеження результативності регуляторних актів.

Кількість показників повинна бути достатньою для всебічної характеристики параметрів, що впливають на результативність відповідного регуляторного акта.

 

Висновок про досягнення очікуваних результатів та цілей регулювання робиться на підставі порівняння даних проведених відстежень результативності (базового, повторного, періодичного).

Як приклад, можна представляти показники результативності у вигляді таблиці:

 

 

показник № 1

показник № 2

показник № 3

Базове відстеження результативності

 

 

 

Повторне відстеження результативності

 

 

 

Періодичне відстеження результативності

 

 

 

 

Таким чином лише після порівняння показників результативності можливо надати всебічну оцінку результатів реалізації регуляторного акта та ступеня досягнення визначених цілей.

 

У переважній кількості проаналізованих звітів ступень досягнення визначених цілей зазначено формально, оскільки звіти не містять обґрунтованого висновку щодо досягнення/недосягнення цілей регуляторного акта, задекларованих при його прийнятті.

 

Крім того, в непоодиноких випадках у звітах про відстеження результативності регуляторних актів цілі прийняття акта визначені, як «розроблено відповідно до…», що фактично не відображує дійсних цілей розробки регуляторного акта.

Якщо регуляторний акт приймається на виконання вимог вже встановленої норми вищого рівня, то його метою є забезпечення ефективної реалізації цієї норми. Відповідно, розробленим регуляторним актом встановлюються заходи (засоби) досягнення цієї мети.

 

Одночасно рекомендуємо регуляторним органам під час підготовки звітів про відстеження результативності регуляторних актів використовувати в роботі посібник «Регуляторна діяльність в Україні: планування, обґрунтування, відстеження», електронна версія якого розміщена на офіційному сайті ДРС за посиланням:

http://www.drs.gov.ua/regulatory_policy/posibnyk-praktychni-rekomendatsiyi-shhodo-zdijsnennya-regulyatornoyi-diyalnosti/